【재결요지】 증거에 의해 치위생사 등의 무면허 의료행위를 한 「의료법」 제27조, 제64조, 제67조, 제91조 동법 시행령 제43조,「의료기사 등에 관한 법률」 제22조, 제47조 및 동법 시행령 제2조, 제13조 위반사실이 인정되고, 검찰에서도 청구인이 주의ㆍ감독 의무 위반을 인정 기소유예 처분을 하였으며, 피청구인도 청구인의 사정을 감안하여 예정처분에서 2분의 1 감경하여 처분하였으므로 이 사건 처분은 적법ㆍ타당하다.
【주문】 청구인의 청구를 기각한다.
【청구취지】 피청구인이 2012. 2. 8. 청구인에 대하여 한 과징금 24,187,500원 부과처분은 이를 취소한다.
【이유】 1. 사건개요
청구인은 2010. 2. 26. 피청구인으로부터 부산광역시 ○○○구 ○○○로 721에 (의) ○○○ 의료재단 ○○○병원(이하 “사건병원”이라 한다) 이라는 병원을 개설허가 받아 운영하던 중 2011. 10. 19. 국민신문고에 공단 검진의 무성의 및 간호사 진료행위에 대한 민원이 접수되어 피청구인은 2011. 10. 27. 사건병원을 방문하여 위반사실을 확인하였고 2011. 11. 11. 청구인에게 업무정지 3개월의 처분사전통지를 하였으며 청구인은 2011. 11. 21. 피청구인에게 경찰조사 결과 후 행정처분 받기를 원한다는 의견을 제출하였고 피청구인은 2012. 1. 9. 부산지방검찰청으로부터 치과의사관련 혐의 없음 처분과 치위생사관련 기소유예 처분 통보를 받아 2012. 2. 8. 청구인에 대하여 면허외의 의료행위를 할 시 업무정지 3개월이나 부산지방검찰청장의 기소유예 처분을 감안하여 업무정지 45일 처분에 갈음한 과징금 24,187,500원 부과 처분(이하 “이 사건 처분”이라 한다.)하였다.
2. 청구인 주장요지
이에 대하여 청구인은 다음과 같이 주장한다.
가. 청구인은 지역사회 보건증진을 위해 다양한 활동을 하면서 직원들의 교육에 만전을 기하고 있으며 관계 법령을 항시 숙지시켜 법 위반행위가 일어나지 않도록 항시 관리감독 및 주의 의무에 최선을 다하고 있으며, 이와 관련해서는 부산지방검찰청의 조사과정에서 이미 밝혀졌고 이에 대한 의료법위반은 혐의가 없는 것으로 밝혀졌다.
나. 또한, 치과의사도 혐의없음 처분을 받았다. 다만, 청구인 소속 치위생사는 자신의 단독행위로 의료법위반 기소유예 처분을 받았고 이와 관련하여 청구인 역시 기소유예 처분을 받았다.
다. 그러나 이 처분은 「의료법」 제91조에서 규정하고 있는 “법인 또는 개인이 그 위반행위를 방지하기 위하여 해당 업무에 관하여 상당한 주의와 감독을 게을리 하지 아니한 경우에는 행위자와 관리감독자 양쪽에 처벌하지 않는다.”는 면책조항을 전혀 고려하지 않은 처분이다.
라. 치위생사 권○○에 대해 치위생사 면허자격정지 행정처분을 내리고 동시에 청구인에게 과징금 처분을 함께 내린 것은 의료법이 규정하고 있는 면책조항을 무시한 매우 부당한 처분이다.
마. 청구인은 검찰 조사 시에 나온 것과 같이 관리감독자로서의 상당한 주의와 감독을 다하였으므로 비록 청구인 소속 치위생사의 단독행위에 대하여 의료법위반으로 인정하고, 의료관계법령에 따라 행정처분이 내려져 이미 종결되었음에도 청구인에게 다시 가해지는 과징금 처분은 위 면책조항에 위반되는 처분이라 할 것이다.
바. 의료법의 양벌규정과 관련하여 진행되었던 판례를 살펴본 결과 본 건과 유사한 사례의 경우, 과거에는 법인의 책임이 무과실 책임(자기)으로 해석됐으나 최근에는 본 건과 유사한 사례는 법인의 책임을 과실 책임을 적용하여 양벌규정을 적용하지 않고 있다.
사. 이는 「의료법」 제91조 양벌규정에 관한 헌법재판소의 위헌결정을 바탕으로 구 의료법이 2009. 12. 31. 법률 제9606호로 개정되면서 법인의 책임을 구법의 무과실 책임으로부터 신법의 과실 책임으로 변경된 규정이 적용된 것이다. 따라서 같은 법에 따라 법인에 면책조항이 신설된 점을 다시 검토하여 본 건에 적용한다면, 단독행위에 따른 청구인 소속 치위생사 권○○의 기소유예 처분과 면허자격정지 행정처분에도 청구인이 상당한 주의와 감독을 게을리하지 않은 경우에도 이와 같은 이유로 행정처벌이 부과되는 것은 매우 부당한 처분이며, 부적절한 법 적용으로 양벌규정의 면책조항을 위배한 것이라 할 것이다.
아. 청구인은 소속 직원들의 직무와 관련하여 위반행위를 방지하기 위하여 늘 주의의무를 다하고 감독을 게을리하지 않으며, 이를 바탕으로 지역의 소외된 이웃의 고통을 함께 나누고 지역보건복지 향상을 통한 지역사회 발전에 기여하고 있다. 그뿐만 아니라 국내외 의료봉사 활동에도 적극 참여하고 있으며, 지역주민의 두터운 신뢰와 사랑을 받고 있는 지역을 대표하는 의료기관으로 발돋움했다. 그럼에도 이번 사건으로 물의를 일으켜 심려를 끼친 점에 대해 깊은 도덕적 책임감을 느끼고 있다. 이 사건을 계기로 다시는 이런 불미스러운 일이 일어나지 않도록 할 수 있는 모든 조치와 교육을 할 예정이다.
자. 그러나 이미 충분한 조사와 검토가 마무리된 사건에 대해 앞서 말씀드린 위헌 결정과 변경된 의료법 규정이 충분히 고려되지 않은 부당한 행정처분은 반드시 취소되어야 하므로 청구인에 내려진 의료법위반 의료기관 행정처분에 대하여 이의 취소를 구한다.
3. 피청구인 주장요지
피청구인은 다음과 같이 주장한다.
가. 청구인은 치위생사 권○○의 무면허 의료행위와 관련한 청구인의 관리감독 소홀에 대하여 부산지방검찰청으로부터 혐의없음 처분을 받았다고 주장하고 있으나 이것은 사실과 다르다. 부산지방검찰청의 불기소결정서를 보면 청구인이 혐의없음을 받은 부분은 의사 이○○의 “의료인이 직접 의료행위에 관한 사항과 의견을 기재하고 서명하여야 함에도 치위생사 권○○에게 서명하게 하였다”는 법 제22조제1항 위반사실에 대한 것이나, 치위생사 권○○은 “의사면허 없이 의료행위인 구강검진을 하였다”는 법 제27조제1항 위반사항에 대하여 피의사실이 인정되어 기소유예 처분을 받게 되었고 청구인 또한 이와 관련하여 기소유예 처분을 받았다.
나. 피청구인이 청구인에 대하여 무자격자에게 의료행위를 하게 한 것에 따른 업무정지 처분에 갈음하는 과징금 처분을 한 것은 법 제64조(개설허가취소 등) 제1항제2호에 따른 행정처분이며, 양벌규정은 법 위반에 대한 형벌 규정으로 행정처분과는 무관하므로 법 제91조(양벌규정)의 면책조항을 고려하지 않은 위법한 처분이라는 청구인의 주장은 이유 없다.
다. 청구인이 본 건 처분의 부당성으로 제시하고 있는 의료법 제91조의 양벌규정은 헌법재판소의 위헌결정(2008헌가16)을 받아 2009.12.31. (법률 제9906호) “법인의 대표자나 법인 또는 개인의 대리인, 사용인, 그 밖의 종업원이 그 법인 또는 개인의 업무에 관하여 제87조, 제88조, 제88조의3, 제89조 또는 제90조의 위반행위를 하면 그 행위자를 벌하는 외에 그 법인 또는 개인에게도 해당 조문의 벌금형을 과(科)한다. 다만, 법인 또는 개인이 그 위반행위를 방지하기 위하여 해당 업무에 관하여 상당한 주의와 감독을 게을리하지 아니한 경우에는 그러하지 아니하다.”와 같이 개정되어 법인 또는 개인이 종업원 등의 위반행위를 방지하기 위하여 상당한 주의와 감독을 게을리 하지 아니하면 처벌을 면할 수 있게 된 것이다.
라. 그러나 청구인은 부산지방검찰청으로부터 상당한 주의와 감독을 게을리 하지 아니하였음을 인정받지 못하였기에 기소유예 처분을 받았고, 기소유예란 위법행위는 인정되나 상황을 참작하여 벌을 면하게 해주는 것에 불과할 뿐이므로, 권○○의 무면허 의료행위에 대한 청구인의 감독상 과실이나 기타 부주의에 대하여 위반사항이 인정된 것이므로 피청구인은 의료법 제64조제1항제2호에 의거 영업정지(과징금)처분을 하게 된 것이다.
마. 청구인이 법 제91조의 면책규정을 적용받고자 한다면 그 처분 주체인 검찰에서 주장하였어야 하며, 이미 검찰에서 위법을 인정받은 사안에 대하여 권한이 없는 피청구인에게 면책 요구를 하는 것은 적정하지 않은 주장이며, 행정법규의 위반에 대하여 가하는 제재조치는 행정목적의 달성을 위하여 행정법규 위반이라는 객관적 사실에 착안하여 가하는 제재이어서 특별한 사정이 없는 한 원칙적으로 위반자의 고의나 과실을 요하지 아니하므로 이 사건 처분에 위법사항은 없다 할 것이다.
바. 이상 위와 같이 이 사건 과징금 처분은 의료기관이 법제27조제1항을 위반하여 무자격자에게 의료행위를 하게 한 것에 따른 처분으로 피청구인은 관련 법규에 따라 업무정지 3개월을 처분할 예정이었으나 처분사전 통지결과 청구인이 위반내용에 대한 청구인의 관리감독 소홀을 시인하면서, 경찰서 등의 결과에 따른 행정처분 결정을 요청함에 따라 보건복지부의 면허자격정지 처분(7일) 내용 및 부산지방검찰청의 처분(기소유예)을 고려하여 업무정지 45일에 갈음하는 과징금 24,187,500원을 처분한 것이다.
사. 치위생사의 의료법 위반 행위에 대하여 자격정지 7일이라는 행정처분이 내려져 이미 종결되었음에도 청구인에게 다시 가해지는 과징금 처분은 법 제91조(양벌규정)를 고려하지 않은 일방적인 처분으로 면책조항에 위반된다는 청구인의 주장은 행정심판을 청구할 것이 아니라 사법기관에 재처분을 요구해야 할 사안으로 피청구인의 이 사건 처분에 위법사항은 없다 할 것이다.
4. 이 사건 처분의 위법ㆍ부당 여부
가. 관계법령
○「의료법」 제27조, 제64조, 제67조, 제91조
○「의료법 시행령」 제43조
○「의료기사 등에 관한 법률」 제22조, 제47조
○「의료기사 등에 관한 법률 시행령」 제2조, 제13조
○「의료관계 행정처분 규칙」 제4조 [별표]
나. 판 단
(1) 청구인의 청구서, 피청구인의 답변서, 청구인 확인서, 부산지방검찰청장의 처분결과 통보서, 처분사전통지서, 의견제출서, 의료기관 개설허가ㆍ신고대장 등 각종 증거자료를 종합해 보면 다음과 같은 사실을 알 수 있다.
(가) 청구인은 2010. 2. 26. 피청구인으로부터 사건병원을 개설허가 받아 사건병원을 운영하던 중 2011. 10. 19. 국민신문고에 공단검진의 무성의 및 간호사 진료행위에 대한 민원이 접수되어 피청구인은 2011. 10. 27. 사건병원을 방문하여 위반사실을 확인하였다.
(나) 피청구인은 2011. 11. 11. 청구인에게 업무정지 3개월의 처분사전통지를 하였고 2011. 11. 21. 청구인으로부터 의견을 제출받았다.
(다) 피청구인은 2012. 1. 9. 부산지방검찰청장으로부터 치과의사관련 혐의 없음, 치위생사관련 기소유예처분 통보를 받았고, 2012. 2. 8. 청구인에 대하여 면허 외의 의료행위를 할 시 업무정지 3개월이나 검찰의 기소유예 처분을 감안하여 이 사건 처분을 하였다.
(2) 살피건대, 「의료법」제27조 및 제64조에 의료인이 아니면 누구든지 의료행위를 할 수 없으며 의료인도 면허된 것 이외의 의료행위를 할 수 없으며, 의료인이나 의료기관 종사자가 무자격자에게 의료행위를 하게 하거나 의료인에게 면허 사항 외의 의료행위를 하게 한 때는 그 의료업을 정지시키거나 개설허가를 취소하거나 의료기관 폐쇄를 명할 수 있으며, 같은 법 제67조 및 같은 법 시행령 제43조 [별표 1]에 보건복지부장관이나 시장ㆍ군수ㆍ구청장은 의료기관이 제64조 제1항 각 호의 어느 하나에 해당할 때에는 대통령령으로 정하는 바에 따라 의료업 정지처분을 갈음하여 5천만원 이하의 과징금을 부과할 수 있고, 연간 총수입액이 9,000백만원을 초과하는 경우 1일당 해당하는 과징금 금액 537,500원을 부과하도록 규정되어 있고, 「의료관계 행정처분 규칙」 제4조 [별표] 1. 공통기준 라. 1) 해당사건에 관하여 검사로부터 기소유예 처분을 받은 경우 해당 처분기준의 2분의 1의 범위에서 감경할 수 있으며, 2. 개별기준 나. 3) 법 제27제1항을 위반하여 무자격자에게 의료행위를 하게 하거나 의료인에게 면허사항 외의 의료행위를 하게 한 경우 업무정지 3개월 처분하도록 규정되어 있는 한편, 「의료기사 등에 관한 법률 시행령」 제2조에 치위생사는 치석제거 및 치아 우식증의 예방을 위한 불소도포 기타 치아 및 구강질환의 예방과 위생에 관한 업무에 종사한다고 치위생사의 업무범위를 규정하고 있다.
(가) 청구인은 「의료법」 제91조의 법인의 대표자나 법인 또는 개인의 대리인, 사용인, 그 밖의 종업원이 그 법인 또는 개인의 업무에 관하여 무면허 의료행위 등의 위반행위를 하면 그 행위자를 벌하는 외에 그 법인 또는 개인에게도 해당 조문의 벌금형을 과하지만 법인 또는 개인이 그 위반행위를 방지하기 위하여 해당 업무에 관하여 상당한 주의와 감독을 게을리 하지 아니한 경우에는 그러하지 아니한다는 면책조항을 전혀 고려하지 않고 치위생사에 대해 면허자격정지 처분을 내리고 청구인에게 과징금 처분을 함께 내린 것은 의료법이 규정하고 있는 면책조항을 무시한 부당한 처분이라고 주장하나,
(나) 「의료기사 등에 관한 법률 시행령」제2조 제1항 제6호에 치위생사는 치석제거 및 치아우식증의 예방을 위한 불소도포 기타 치아 및 구강질환의 예방과 위생에 관한 업무에 종사한다고 업무범위를 규정하고 있는바, 치위생사가 위에서 정하고 있는 업무범위 이외의 의료행위를 행하였다면 이는 무면허 의료행위라고 보아야 할 것이고 또한, 의료기사 등에 관한 법률이 의료기사 제도를 두고 그들에게 한정된 범위 내에서 의료행위 중의 일부를 할 수 있도록 허용한 것은, 의료인만이 할 수 있도록 제한한 의료행위 중에서, 그 행위로 인하여 사람의 생명이나 신체 또는 공중위생에 위해를 발생시킬 우려가 적은 특정 부분에 관하여, 인체에 가해지는 그 특정분야의 의료행위가 가져올 수 있는 위험성 등에 대하여 지식과 경험을 획득하여 그 분야의 의료행위로 인한 인체의 반응을 확인하고 이상 유무를 판단하며 상황에 대처할 수 있는 능력을 가졌다고 인정되는 자에게 면허를 부여하고, 그들로 하여금 그 특정 분야의 의료행위를 의사 지도하에서 제한적으로 행할 수 있도록 허용한 것이라고 보아야 하며, 또한 검찰에서도 청구인이 상당한 주의ㆍ감독 의무를 다하였다고 인정하지 않아 기소유예 처분을 하였고, 피청구인도 청구인의 이러한 사정을 감안하여 예정처분에서 2분의 1 감경하여 처분하였으므로 더 이상의 정상을 참작할 사유가 없다고 인정된바, 피청구인이 관련법령에 근거하여 청구인에게 한 이 사건 처분에 달리 위법ㆍ부당함은 없다 할 것이다.
5. 결론
그렇다면 청구인의 청구는 이유 없다 할 것이므로 이를 기각하기로 하여 주문과 같이 재결한다.
